Élite de Poder en Bogotá Eclipsa la Diversidad Nacional. Puestos de Decisión se Caracterizan por un Alto Grado de Elitismo y Homogeneidad Social.
Los altos cargos del actual Gobierno tienen una reducida representación social, geográfica y étnica de Colombia. Así lo indica un estudio que halló que el 73% de los funcionarios nacieron en cinco departamentos del país, con una presencia mayoritaria de bogotanos (50%). Es una élite que puede haber confundido sus propios valores e intereses con los de toda una nación.
La labor que realiza la alta función pública no es estrictamente administrativa o técnica, sino que tiene un sentido político. Por ello, el rasgo sociológico de sus miembros no es indiferente y su estudio podría ayudar a entender mejor el talente y la acción de una presidencia.
No sería extraño considerar que las dificultades del Gobierno del presidente Juan Manuel Santos para percibir la realidad del país se deban, en parte, a la falta de representación de los diversos grupos, valores e intereses del país en la cúpula político administrativa del Estado. Es algo que se evidenció con el manejo de las movilizaciones y las protestas sociales y campesinas que sacudieron a Colombia en las últimas semanas.
Si se admite que la alta administración pública no es un simple instrumento al servicio del poder, sino que dispone de una influencia política, entonces, en el caso de un régimen democrático basado en la representación, es pertinente preguntarse por su representatividad.
Para actuar a favor del “interés general” es deseable que exista en las instituciones una representación equilibrada de los valores e intereses presentes en la sociedad colombiana. Esto permitiría limitar el riesgo de que prevalezcan los puntos de vista de un solo grupo social (el que está en el poder) en detrimento del resto de la población.
Así se evitaría lo que el sociólogo francés Pierre Bourdieu (1930-2002) llamó nobleza de Estado (Bourdieu P., La noblesse d’État, Paris: Éditions de Minuit, 1989), “que dice defender el acceso igualitario a la educación, pero asegura su propia exclusividad a través de férreos mecanismos de selección y de sutiles filtros que distribuyen los lugares posibles: desde el modesto docente de primaria en un pueblo de provincia hasta el funcionario de alto rango en la administración pública o privada”.
Por eso, resulta pertinente conocer los procesos de socialización específicos (origen familiar, procesos de formación y experiencias profesionales) a los cuales han sido expuestos los miembros de la función pública, ya que estos influyen en la adquisición de los valores y percepciones de los individuos.
Legitimidad política
El principio clásico de la separación de los poderes concibe a la administración pública, en tanto entidad sometida al poder ejecutivo, como un instrumento políticamente neutral.
Bajo cualquier régimen, los funcionarios del Estado deben limitarse a ejecutar las decisiones y las orientaciones definidas por la autoridad legítimamente electa (en Colombia, el Presidente de la República y el Congreso).
En este sentido, la administración pública no tiene funciones legislativas, políticas o judiciales. La separación se corresponde a la de unos fines y unos medios. La política establece los fines y la administración define y pone en marcha los medios más eficientes, necesarios para alcanzar dichos fines.
Esta concepción general es compartida tanto por teóricos clásicos liberales como por marxistas, denegando a la administración cualquier legitimidad para actuar en un sentido político. Por esta razón, siempre se valora positivamente la competencia técnica de los funcionarios públicos y se minimiza su rol político.
Sin embargo, existe una amplia literatura politológica internacional que muestra una realidad distinta. Con el aumento y la expansión de la actividad interventora o reguladora del Estado en la sociedad, la función pública aparece como una entidad que interviene en el proceso de creación legislativa, que produce normas (decretos, reglamentos, resoluciones y directivas), que participa en los mecanismos de distribución o redistribución de recursos y que interviene activamente en las diferentes fases de las políticas públicas.
Es decir, no es un mero ejecutante de las decisiones, sino que tiene un papel político activo en todo el proceso de decisión.
Lógicamente, en el marco de una estructura burocrática, los niveles jerárquicos superiores serán también los que disponen de una mayor influencia debido al poder de mando y control que ejercen, hacia abajo, sobre la actividad de los niveles inferiores de la pirámide y, hacia arriba, por su cercanía y acceso privilegiado al gobernante como legítimo decisor político. Mediante decisiones de carácter técnico y administrativo, la alta gerencia del Estado ejerce así una real influencia política.
¿Méritos o por discreción?
En Colombia rige un sistema de reclutamiento basado en el llamado spoils system (sistema de despojos en ciencia política), en donde las instituciones oficiales, y en particular los altos cargos, quedan a la disposición del gobernante para que nombre a funcionarios de su confianza. Aquí se le conoce con el nombre de cargos de “libre nombramiento y remoción”.
Esta modalidad de contratación se contrapone al sistema de reclutamiento basado en el concurso de méritos y carrera administrativa que, en principio, tiende a predominar en los sistemas políticos europeos.
Sin embargo, aunque conceptualmente diferentes, estos modelos tienden a parecerse debido a que se suele exigir para los cargos sometidos al “sistema de despojos” unos requisitos mínimos en materia de formación profesional.
La evidencia del centralismo
El grado de representatividad de la alta función pública puede mirarse desde características generales de la población colombiana como el género, la pertenencia étnica y el origen geográfico.
En este sentido, la administración de Santos muestra una leve sobrerrepresentación masculina (58%). También, una amplia subrepresentación de las minorías étnicas: solo un 3% pertenece a poblaciones indígenas o afrodescendientes, a pesar de que conforman más del 14% de los habitantes del país (según datos oficiales del DANE, 2005).
Otro desequilibrio notorio es el origen geográfico de sus miembros. En efecto, el 73% nacieron en cinco departamentos del país, con una presencia mayoritaria de nacidos en Bogotá (50%); siguen Antioquia (8%), Atlántico (5%), Cundinamarca (5%) y Valle del Cauca (5%).
La formación profesional es sin duda un elemento clave, no solo en adquisición de competencias profesionales sino también en términos de formación de valores. Esa característica puede mirarse desde dos perspectivas: la institución de formación y el área de estudio.
Así, se evidencia que el 87% de los funcionarios en cargos públicos de decisión son egresados de una universidad privada en Bogotá. Más llamativo es que el 54% proviene de dos instituciones en particular: los Andes y la Pontificia Universidad Javeriana. El otro 12% proceden del Externado y el Rosario. Esto significa que solo cuatro centros de educación superior acaparan el 66% de esos puestos. ¡Es prácticamente un oligopolio!
La participación de la Universidad Nacional de Colombia se limita a un pobre 4%, al igual que la de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
En cuanto al área de formación profesional en pregrado, se evidencia que los altos funcionarios del Gobierno nacional estudiaron principalmente Derecho (45%), seguido por el área económica (Economía y Administración de Empresas) con una participación de 24%; luego aparecen con nivel similar de participación las ciencias políticas y administrativas (y afines), así como las ingenierías con un 10%.
Finalmente, es importante señalar que la gran mayoría de estos funcionarios poseen un título de posgrado (89%). De los 88 funcionarios que se encontró información, una parte importante (40%) ha realizado estudios avanzados en el área de las ciencias políticas y administrativas, seguido por el área de las ciencias económicas (26%) y el Derecho (25%). Es de anotar que la mayoría hizo sus estudios posgraduados en el exterior (53%), principalmente en Estados Unidos (24%).
Estos datos permiten mostrar cómo el perfil de la alta función pública nacional es muy poco representativo del país: se caracteriza por estar adscrita a la élite bogotana y a las cuatro más reconocidas y costosas universidades privadas de la Capital; además, por funcionarios que han tenido la posibilidad de cursar programas de posgrados en el exterior. Gracias a estos datos, se puede intuir que son personas que provienen de familias de altos ingresos económicos.
La reducida apertura a la diversidad social, geográfica y étnica del país indica entonces que los puestos de decisión en el país (ministerios, departamentos administrativos y oficinas administrativas de la presidencia y la vicepresidencia) se caracterizan por un alto grado de elitismo y homogeneidad social.
Como efecto de habitus (un concepto con el que Bourdieu se refiere a la percepción que condiciona la forma de obrar, pensar y sentir asociados al origen y posición social) podría ser que esta nobleza gubernamental haya terminado por confundir sus propios valores e intereses con los de todo un país.
*Profesor Asociado, Departamento de Ciencia Política - Universidad Nacional de Colombia
Tomado de UNPeriódico, Edición Impresa No. 171, 12/10/2013
Twitter: @LaTribunaCol
Facebook: La Tribuna Colombia
No hay comentarios:
Publicar un comentario